作者：臧俐 文章来源：日本东海大学短期大学部
日本政府的有关部门认为：80年代开始频繁出现的教育病理现象的重要原因之一在于教师的能力不足。为此，政府加快了制定提高教师素养的政策。近年来又对该类政策追加 了许多新内容。但日本文部科学省公布的最新资料却表明教育病理现象依然严重存在。为解决教育病理现象而制定的该类政策到底是怎么回事？本文将综合分析考证近年来提高素养的政策，明确其现状特征、问题所在及今后的课题。
一、前言
80年代以后，日本社会开始出现学校内暴力、儿童欺侮、学生不上学等教育病理现象。虽然引起这些病理现象的原因很多，但日本政府的有关部门认为其重要原因之一在于教师的素养不足。为此，政府加快了教师教育改革和提高教师素养政策的制定和实施步伐。特别是90年代、2000年以后，又在原有政策的基础上增添了许多新的内容以确保教师素养的提高。
据日本文部科学省公布的2005年度全日本少年儿童问题行为资料（仅公立中小学和高中的统计）[1] 来看，学校内暴力、儿童欺侮、学生不上学、少年儿童自杀等病理现象分别为：34018件、20143件、181706人[2] 和103人。也就是说，在实施了诸多改革措施以后教育病理现象依然大量存在。人们不禁会问：为解决教育病理现象而实施的教师教育改革和制定的提高教师素养政策到底是怎么回事？为搞清这个问题，本文将综合考证近年来提高教师素养的政策（以日本文部科学省教育审议会答申[3]为中心），明确其现状特征、问题所在及今后的课题。
二、什么是教师的素养
二战结束后，日本政府在反省军国主义教育观的基础上，进行了战后初期的全面教育改革。1947年制定了《教育基 本法》。为“保持和提高教育职员的素质”，[4] 1949年又制定了《教育职员免许法》（“免许”即“资格”，以下相同）。这些政策倡导了一种崭新的教师形象，正是这种崭新的教师形象向我们暗示了什么是教师的素养。
《教育基本法》倡导：教师是“全体国民的公仆”（教育基本法简称教基法，以下相同。第6条）；教师在“学问自由”（教基法第2 条、日本国宪法第23条）的前提下，“对全体国民直接负责任”（教基法第10条）；并努力“培养追求真理、和平的人”（教基法序文），努力实现儿童的“人 格形成”（教基法第1条）。除教育基本法以外，《教育职员免许法实施法》的解说文书中也明确指出：“教育事业是直接培养不断成长的人的事业”。所以，它不单是传授知识，也就是说“并不是教育职员只要有一定的教养，无论谁都能承担”，它需要教育职员做到“充分理解受教育者的青少年的成长发育特征，包括其身体方面、心理方面、社会方面的成长发育特征，时刻做到把培养人的计划周密细致地考虑到这个人的全部人生中的各个方面，并时刻对该人给予援助和指导”[5]。 《教育职员免许法》的基本理念是：确立教师职业作为专门职业的制度、在注重学问自由的大学里进行教师的培养、实施开放性教师资格的发放制度、注重教师资格的法律主义以及注重现职教师的进修培养等。此外，《教育职员免许法》还强调教师的专业性。也就是说，教师须具备坚实的学问基础，包括一般素养、各教科的专门素养和教师的职业素养。
初期教育改革谋求战后的教师教育在这种基本理念的基础上提高教师的专业素养。
三、战后提高教师素养政策的概述
战后初期全面教育改革的成果在进入50年代后被迫重新评估。日本教育进入了“倒退时期”。
1950 年前后在东亚局势突变的情况下，美国驻日本占领军将以往的“民主化”政策转变为“反共”政策。受此影响，日本国内掀起了在教育界“洗清赤色分子”运动 （1949～1950）；同时，政府制定实施了“教育委员会委员的任命制”（1956）、“教师职务考评制度”（1958）等。1958年文部省的重要教育咨询机构“中央教育审议会”在答申《教员养成制度的改善方策》中明确指出：“实施开放性养成制度所带来的教师资格基准的降低……其结果导致了教师志愿者的职业意识以及教师所必备的知识能力、指导能力均未得到充分的培养”。答申同时建议：教师培养“应按国家规定的基准进行”，应设立以培养教师为目的的专门大学。之后1962年文部省的另一重要教育咨询机构“教育职员养成审议会”也在答申《教员养成制度的改善》中提出了与上述中央教育审议会答申相同的内容。
70年代日本经济进入高速发展时期，为确保教师的质量和数量，中央教育委员会于1970年提出了充实新任教师现职教育的建议。[6] 1972年又提出了改革教师资格证的种类和标准的建议。[7] 接着，1978年提出了“充实学科教育和教育实习”[8]等政策。
80年代以 后，日本开始不断出现教育病理现象。政府直属部门临时教育审议会（1984年～1987年）认为引起这些病理现象的重要原因之一是教师的素养不足。为此， 临时教育审议会推出了许多改革方案。其中，“改善教师的养成和资格制度”、“改进教师的录用制度”、“创立新任教师进修制度”等方案都得到落实。特别是 1988年通过的“新任教师进修法”（正式名称为《教育公务员特例法等部分修改法》1988.5.31.）对新上岗的教师作了以下明确规定：“将教师任命者实施的新任教师进修义务化”、“将带条件的新任教师试用期由原来的6个月延长为1年”、“新任教师必须在教师任命者指定的指导教员的指导下完成进修”等等。1988年通过的另一项法律《教育职员免许法修改法》对教师资格认证进行了大胆改革。即将占绝大多数的普通教师资格证按学历分为“专修、一种、二种”3个种类；为“发挥社会人员的潜力参与学校教育”新设了“特别教师资格证”。同时，大幅度增加了为取得“普通教师资格证”在大学学习的必修教育课程的学分，并提高了教师资格证的基准。
可见，50年代的“倒退时期”以改变初期教育改革成果为主；70、80年代以后的改革，表面上是为社会、经济发展服务，但其根底里却仍然存在着“倒退时期”的阴影。例如，教师教育研究所许多日本教育专家认为88年的《新任教师进修法》是加强对教师的行政管理政 策。50年代“倒退时期”的阴影一直影响着近年来的相关政策。
四、近年来提高教师素养的政策
这里的“近年”分为90年代和2000年以后两个阶段。
90年代冷战结束后，随着国际化、信息化的迅速发展，日本政府开始实施放宽机制（1994年～）和地方分权改革（1995年～）。同时也对教育和教师教育实施改革。受放宽机制和地方分权改革的影响，发挥教师的自主性和主体性成为这个时期教师教育改革的特点之一。
1996年中央教育审议会在答申《展望21世纪我国教育的理想状况》中提出：教师培养要注重“生存能力”的培养，新教员录用要注重人品评价和多种考试相结合，同时改善评价标准。1998年，中央教育审议会又在答申《今后教育行政的理想状况》中指明了地方教育行政改革的方向，在强调“学校的自主性和自律性”的基础上提出了扩大学校在人事、预算、教育课程编成等方面的自由权限。同时，建议对“缺乏资格教师”采取人事上的处理等。
1997年～1999年之间，教育职员审议会就提高教师的素养问题专门发布了3次答申。 1997年的第1次答申《面向新时代的教员养成改善方案》强调“发挥教师的特长”和“扩展教师的个性”。提出实施“教师培养的课程改革”和“正规学校培养 以外取得教师资格的弹性化”。比如，就“教师培养的课程改革”问题，答申强调导入更多的选修方式和改善教师职业素养课程的内容。而就“正规学校培养以外取 得教师资格的弹性化”问题，则具体提出了积极有效利用社会人员的力量和促进残疾人学校教师资格的弹性化。1998年的第2次答申《积极活用硕士课程的教员养成理想方式》则把重点放在现职教师身上。为更有效地发挥教师的积极性和主体性，答申建议采用新的进修方式，即：“有效利用研究生院的硕士课程”来提高现职教师的素养。1999年的第3次答申《教员养成、录用及进修的顺利连接》则注重强调改善新教员的录用方式。其中包括实施多方面的人物考查、明确所需教师形象、改善带条件的录用制度的运用等等。第3次答申除上述特点之外，还特别强调要“鼓励和支持教师进行自主性、主体性的进修活动”、倡导“教师要有培养学生生存能力的素养”等。
日本的教师资格法——《教育职员免许法》，在继1989年的修改之后于1999年重新进行了大幅度的修改。此次修改在明确了培养具有使命感、特长和个性的教师的前提下，提出了重视教师培养课程中的教师职业教养课程和发挥教师志愿者特长等2项重点。同时，再次修改为在学校教育中引进和有效利用社会人员力量而制定的《特别临时讲师制度》和《特别教师资格证制度》，即特别临时讲师和特别教师资格证拥有者的所授课程科目扩展到全部课程科目中，并简化其申请手续。
进入21世纪以后，教师教育改革呈现出强化管理的特征。2000年4月通过的《教育公务员特例法的部分修改法》明确规定：自2001年开始实施《大学院修学休业制度》。该制度的目的在于扩大教师进入国内外的研究生院进修的机会并促使其获得硕士学位。但是，不是所有的教师都能自由地享受这个制度的恩惠。它只限于国立、公立学校的教师，而且须是教师的任命者即所属教育委员会认可后的人方能进修。2002年6月，日本政府再次对教育公务员特例法进行了部分修改。此次修改的主要内容是制定任职10年教师进修的制度，其宗旨在于提高教师的素养和职业适应性，以满足 2002年度开始实施的新学习指导要领的要求。至此，从新任教师进修制度的创立到教师长期进修机会的扩大等政策的完善，使现职教师进修体系的构建得到了很大的发展。但是，这些却导致了中小学现场陷入忙碌状态，使得教师负担剧增。有专家指出：这种做法侵害了教师进修的自主性原则以及教师进修的权利。
2001年日本国会通过了《地方教育行政的组织及运营的有关法律的部分修改法案》。该修改法于2002年1月开始实施。其重要内容之一是导入“指导能力不足教师”的认定制度和“新的教师评价”制度，实施优秀教师的表彰制度等。但“指导能力不足教师”的认定制度由于还存在着例如：“认定‘指导能力不足教师’的委员会委员全是教育委员会所推荐的人物”等缺陷，受到国际劳动机构（ILO）和联合国教科文组织（UNESCO）组成的“共同专家委员会” （CEART）的批评，该委员会于2003年11月11日向日本文部科学省提交了调查报告书。而该调查报告书事实上是对日本政府和文部科学省提出的改正劝告。
为适应变化多样的学校教育，2002年中央教育审议会在答申《教员资格制度的应有状态》（2002年2月）中又提出了“教师资格证的综合化、弹性化”、探讨“教师资格证更新制度的可能性”以及“特别教师资格证制度的活用”等建议。2005年中央教育审议会对教师形象追加提出了“具备对工作的强烈热情、专家的坚实力量以及作为人的综合能力”等项目。
2006年末，日本政府终于修改了二战后维持了近60年的《教育基本法》。《新教育基本法》删去了“教育必须对全体国民负责”、“教师是全体国民的公仆”等重要部分。新增了由国家制定教育目标的条款（教基法第2条），同时规定为实现教 育目标在学校内部“有组织地实施系统教育”（前第6条）等。对此，日本的教育专家们指出：《教育基本法》的修改可预想带来“教师职业在本质上出现变化，从而导致学校的管理和教师评价制度更上一个台阶”的结果。[9] 2006年7月中央教育审议会再次建议设立“教职大学院制度”、导入“教师资格证更新制”。[10] 结果，教职大学院制度正式于2007年3月公布设立，[11] 并于2008年4月1日正式实施。教师资格证更新制也于2007年6月20日正式法律化，[12] 2009年4月1日起将正式实施。
如上所述，近年来的政策特征是：90年代既鼓励支持教师进行自主性、主体性的教学进修活动，也谋求“重视教师的人物评价”、“强化不合格教师的管理”；而在 2000年以后则注重加强教育的管理体制。
五、提高教师素养的有关国际劝告
21世纪是以知识为基础的社会，提倡地球市民的形成。同时，维持和平、人权、环境、可持续发展等已成为人类社会的共同课题。为此，多数国家在重视高等教育的机会均等（1998年UNESCO宣言《面向21世纪高等教育的世界宣言》）和提倡终身学习的国际潮流中，把 “教育优先”作为自己国家的最大课题。对教师的作用，正如1996年UNESCO宣言《教师的地位和作用的劝告》中所明示的一样：教师不应只限于学校内部，而应该成为“市民性的形成和学校与社会积极统合的促进者……团体学习的援助者”、“地区社会教育活动的协调者（coordinator）”、“由各种合作者一起提供的教育活动的统括者”。为此，应注重“培养具备相应学问和专业能力的教师，为吸引合适的年轻人走进教师行业，应为教师的教育者开发、提供知识挑战的计划”（同上劝告第1、3、5项）。这种国际劝告中的教师形象所暗示的教师素养的培养方向应该说对日本今后的政策给予了重要的启发。
六、结论
如上所述，近年来日本提高教师素养政策的特征可总结为以下几点：（1）90年代中期以后，受放宽机制和地方分权改革的影响，在教师培养方面出现了追求“个性、多样性、创造性”的教育要求。为适应这种要求，日本政府把“谋求教师的个性发展”、“改善教师养成课程、对教师资格证制度实施弹性化”、“鼓励支持教师进行有自主性、主体性的进修活动”等项目溶入政策措施中。（2）政府也强化了教师的管理政策。如：“重视教师的人物评价”、“坚决处置不合格教师”等。 这些强化管理政策被看做是对战后初期全面教育改革成果的重新评估。而且，这种强化管理政策在2000年以后得到进一步加强。以教育基本法的修改为主，2000年以后日本导入了教师资格更新制，实现了10年教师经验者进修的制度化，导入了“指导能力不足教师”认定制度和“新的教师评价制度” 等。（3）强化教师管理的作法使日本的教师教育政策出现矛盾。政府一边强调要“重视养成课程中的教师职业素养科目”，一边却鼓励无教师资格的社会人员积极 参与学校教育并竭力发放“特别教师资格证”。
上述政策的问题所在可总结为以下三点：提高素养政策中的强化管理体制部分与日本的《教育基本法》 所提倡的实现“学问的自由”和“努力完成少年儿童的人格形成”等教育宗旨相抵触；无法否定“特别教师资格证”与教育职员免许法所规定的“确立教师的专门职业制度”之间的矛盾；日本的提高素养政策与相关的国际劝告出现差异。
综上所述，近年来日本提高教师素养的政策虽说有许多可取之处，但在“确立教师的专门职业制度”与“提高教师的专业素养”方面还存在着不足。提高教师素养的出发点应该是“保证学问的自由”、“确立教师的专门职业制度”、“发挥教师的专业性”等。这些原则仍将是日本今后所面临的课题。另外，相信国际劝告中所推崇的教师形象也将对日本的提高教师素养政策给予众多的启示。
【参考文献】
[1] 文部科学省初等中等教育局児童生徒課：http://WWW.mext.go.jp.
[2] 不上学学生的数据为国立、公立和私立中小学高中的合计统计数据．
[3] 答申即对上级咨询的答复，在日本、政府或文部省（文部科学省）所属的教育审议会的答申绝大多数都在政策法律中得以实现．
[4] 《教育職員免許法》第1条．（1949年5月31日制定）．
[5] 玖村俊雄《教育職員免許法同法施行法解説（法律篇）》学芸図書，1949:11－12.
[6] 中央教育审议会答申《今后学校教育综合扩充整备的措施》（1971.6.11.）
[7] 教育职员养成审议会建议《教員餋成的改善方案》（1972.7.3.）
[8] 中央教育审议会答申《提高教員的資質能力》（1978.6.16.）
[9] 土屋基规《日本教师教育的质量提高政策的动向和特征》《日本教师教育学会年报》第16号，学事出版，2007.9、193.
[10] 中央教育审议会答审《今后的教师养成?资格制度应有的状态》（2006年7月11日）．
[11] 文部科学省省令：《专门职业大学院的设置基准及学位规则的部分修改》（2007年3月1日）.
[12] 《教育职员免许法及教育公务员特例法的改正法》（2007年6月20日）规定教师资格的有效期限为10年，每10年须更新资格证．
原文载于：《当代教师教育》2008年2期
